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陶然:有效土地制度改革可降低房地产泡沫


www.nsfang.com  来源:南方都市报 时间:2012-03-20 09:31:15

  有效土地制度改革可降低房地产泡沫
  陶然,2002年毕业于美国芝加哥大学经济学系,获经济学博士学位。现为中国人民大学经济学院教授,同时还是中国公共经济与治理研究中心主任,布鲁金斯学会外交政策项目非常驻资深研究员。研究专注于与中国正在进行中的经济转型相关的多个领域。他近年来的研究集中在中国经济转型中高增长的政治经济学、中国城市化过程中的土地和户籍制度改革、农村发展,地方治理及公共财政等领域。
  按国家统计局2012年1月的数据,在中国现在约13.47亿人口中,城镇人口达到6.9亿。而城镇户籍人口约3.7亿,换言之,有3.2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住,但绝大部分未获得城镇户籍。人口专家预测,2030年中国人口将达14.5亿左右,即使按照67%的城市化率的低线,城镇落户人口应达到10亿左右,即未来将增加3亿多城市人口及相应住房需求。
  住房不一定由政府提供
  在城市房价泡沫化而绝大部分农村迁移人口收入较低的情况下,人口城市化中的住房需要无法充分转化为有效的市场需求。但也正是如此,如果能够通过有效的土地制度改革来逐渐降低房地产泡沫,并配合地方财政与户籍制度改革,就可以通过房地产业的大发展让经济中的过高流动性被资本化,在逐渐缓解房地产泡沫的同时,切实释放新增城市化人口的住房消费潜力,切实实现人口城市化与空间城市化的同步,并让中国的城市化真正推动中长期经济可持续地增长。
  在房价高企的情况下,中央政府似乎倾向于推进建设一个广泛覆盖的保障性住房体系来解决问题。应该说,在当前房价超过大多数城市化过程中新增家庭支付能力的背景下,适当增加保障性住房的供应确有一定必要。在当前,“可支付住房”这个概念,广义上可以指由各种主体提供的,用于解决中低收入人群基本居住问题的住房,它当然包括地方政府或非营利组织,以解决中低收入家庭负担不起租用和购买住房费用的问题为目标、通过行政手段干预住房市场而供给的廉价住房,但它并不必然意味着一定要由政府直接或间接来提供住房保障;更广义地说,如果市场可以为大多数中低收入者提供他们可以租住或购买得起,而且基本体面的住房条件,那么,住房可支付性就得到了较好的解决。
  以商品房房价很高的珠三角为例,珠三角除了40%-50%外来流动人口(主要是农民工)的居住方式是依附性居住(在企业宿舍或干脆在工作场所居住)。剩下的超过40%的流动人口都居住在以城中村、城郊村为主体的租赁房中,虽然由于这些地方大都是违章建设的小产权房,导致大部分地段基础设施和公共服务都不到位,但对于外来人口而言,这些城中村、城郊村由本地农民盖的房子比较有效地解决了他们的住房问题,而且帮助他们实现了家庭的团聚。
  改革应借鉴“增值溢价捕获”
  城中村与城郊村在中国城市化过程中发挥了非常积极的作用,不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了其可支付得起的住房,也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题,部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。
  在中国城市化过程中,房价过高的一个根本制度原因是城市政府作为本地供地单一主体垄断供地,过少供地。因此,解决中低收入群体、尤其是新增城市化人口住房问题的一个选择,是在政府建设少量保障性住房或提供租金补贴给少数最低收入人群使其“居有定所”的同时,逐步放开以宅基地为主体的城郊村、城中村的集体建设用地入市,让本地的农民给外来的农民工和其他城市中低收入群体盖房子。只要不损害公共利益,符合土地利用总体规划和城镇总体规划,就应当赋予城郊村、城中村集体建设用地与国有建设用地平等的权利。
  土地制度改革的关键是允许城市内部和周围“城中村”、“城郊村”的农民,以及农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。实际上,在规划、基础设施和政府税收到位的情况下,允许作为外来流动人口输入地的发达地区城市的城中村、城郊村的农民给外来流动人口盖房子,将大大有助于户籍制度改革切实实现突破。一旦流动人口住房问题通过这种方式得到解决,再在改造后的城中村地段配套建设一些为外来人口子女服务的公立学校,户籍改革就实现了有效突破。
  实际上,未来中国的城市土地与住房制度改革中,完全可以借鉴国际上的“增值溢价捕获”的理论和实践。来实现土地与房地产开发过程中的有效“公私协作”。“增值溢价捕获”的主旨,是捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分,并将其再用于公共服务的提供。比如,许多土地方面的政策工具,包括源于瑞典,传播到新加坡、香港的土地储备制度,本身就是捕获土地升值收益用以支撑“政府住房福利”的政策;再如发轫于德国、传播到日本的土地重划,这两个国家的城市能够快速从二战的一片废墟下崛起,也是这类自我筹资的土地政策工具发挥了巨大的作用。台湾地区进行的“区段征收”、“市地重划”经验也表明,这些措施可以绕过政府土地开发过程中“公共利益”的纠缠不清和“公正补偿”的要价难题,捕获的土地增值收益可以直接用于公共服务的均等化改革,并通过市场机制来有效解决流动人口的居住问题;土地权利人亦可获得原地补偿,享有公共设施完善、土地增值等多重开发利益,减小其对开发的抵触,降低改革的成本,公私各蒙其利。
  产权改革为收入分配提供突破口
  基于中国大陆城市土地公有的基础,完全可以超越台湾,更好地追求孙中山“平均地权”、“天下大同”的理想。至少在现有“征收-出让”模式之外,走出另一条产权改革创新基础上配套的财税体制改革(土地增值税和物业税),则可以为长远的收入分配、公共服务等社会建设提供一个突破口。
  其基本的经济原理可通过以下简例说明:假设某个地块的城中村有100亩土地,其中有200户原住村民,每户有一处宅基地。政府在城中村改造过程中,可以直接与村集体以及村民进行谈判,在明确开发增值前景与利益分配方式之后,要求对方以缴纳部分土地(如45亩)方式支持整个“自主重划”项目。在政府拿走的45亩土地中,可用30亩土地用作城中村的基础设施建设,剩下15亩公开拍卖以偿还基础设施开发费用。而原有土地权利人虽然放弃了45亩土地,但其剩余55亩土地可获得确权承认(如转为国有大产权),开发价值也高于未改造前的全部土地价值。比如该城中村中村民可在55亩土地上连片重新规划、建设容积率更高的出租屋,然后在200户农民之间分配,每户就可能获得10余套甚至几十套出租屋,农民获得了可以形成未来稳定收入的资产。


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